Institut Veblen / Veblen Institute

Les analyses d'impacts sur le développement durable des accords de commerce

Mathilde Dupré & Thomas Dauphin — 2022-05-11T05:00:00Z

Cette étude disponible uniquement en anglais dresse un état des lieux de l'utilisation des études d'impact sur le développement durable par la Commission européenne depuis leur apparition il y a plus de vingt ans.
Le rapport décrit comment ces études sont conduites et le rôle qu'elles jouent dans la préparation des accords de commerce, avec un focus spécial sur l'Accord UE Mercosur qui illustre bien les difficultés rencontrées lors de cet exercice.

Ce rapport se base sur une analyse des études les plus récentes, une revue de la littérature et une série d'entretiens avec des parties prenantes impliquées dans le processus de consultation sur les études d'impact sur le développement durable.

The European Commission's Trade Sustainability Impact Assessments : a critical review

Mathilde Dupré & Thomas Dauphin — 2022-05-11T02:00:00Z

This study looks at and evaluates the European Union's Sustainability Impact Assessments (SIAs) carried out in the framework of trade negotiations involving the EU. SIAs are a tool used by the Directorate-General for Trade (DG Trade) of the European Commission (EC) with the objective to assess the potential economic, social and environmental impacts of a future trade agreement, inform the negotiations and shape the final agreement accordingly.

The first SIA was conducted for multilateral trade negotiations when at the turn of the millennium the World Trade Organization (WTO) wanted to expand its trade regime. Over the two following decades, the EU perpetuated the use of SIAs for its bilateral trade agreements and institutionalised it so as to become, in the words of the Commission, a “key instrument for the formulation of sound, transparent and evidence-based trade policies”.

At the time of writing, 31 SIAs have been completed and four are being conducted.
This study is based on a review of the most recent SIAs, academic literature and interviews with civil society actors involved in SIAs. It aims to establish the state of play of the EU's use of SIAs more than 20 years after they were first implemented. It gives insight into both the way SIAs are made and the role they play in the making of trade agreements.

Part 1 of the study explains the purpose of SIAs and how they were developed and then institutionalised by the EU over the last 20 years. It then describes the general features of SIAs in terms of the content and the consultation, as well as the role of the European Commission at the end of the process.
A SIA is a multi-year process consisting of two main elements: research carried out by external consultants and a consultation process of stakeholders (businesses, trade unions, NGOs, etc.). After the consultants mandated by the European Commission publish their final report, the process ends when the Commission responds with a Position Paper in which it describes how it intends (or not) to take into account the results of the SIA and address the recommendations.
This study finds that, despite the EU guidelines according to which SIAs should be conducted “hand-in-hand with negotiations” in order to steer them and “ensure that policy choices are optimised”, the timing of SIAs has been much less optimal in practice. The tendering process is usually launched after the start of the negotiations and final SIA reports tend to be published two to four years after the start of negotiations. In some cases, the SIA was incomplete (EU-Vietnam) or was delivered after the end of the negotiations (EU-Mercosur trade agreement). These failures
to deliver a proper and timely SIA were condemned several times by EU institutions. In 2014, a report conducted by the European Court of Auditors on the practice of the first 15 years showed that the European Commission did not always comply with its own guidelines, did not carry out SIAs or did so incompletely or too late. In 2016 and 2021, the EUOmbudsman found that the handling of two SIAs by the European Commission constituted maladministration. It should also be noted that the European Commission itself decides which recommendations it will take into
account.

Part 2 takes a more fundamental look at the way SIAs are carried out. It critically reviews the methodology of the studies, in particular the economic modelling which forms the cornerstone of SIAs. The second section focuses on the limitations of the assessment of the environmental and social dimensions (methods and models used, assumptions on which they are based etc.) and examines the statements made by the SIAs for their correctness and completeness.

SIAs use the Computable General Equilibrium Model (CGEM), a tool that aims to simulate the impacts of policies - such as a new Free Trade Agreement (FTA) - on the economy. As with any model, the CGEM makes assumptions regarding the way the economy works and economic agents behave. Being grounded in neoclassical economic theory, the CGEM is particularly far from reflecting the way the economy works in reality. The most problematic assumptions of the CGEM are those which postulate perfect competition within markets, the rationality of economic agents, a demand for commodities and services created by supply, as well as a full-employment situation. These constitute major loopholes which influence the results of the simulations. Yet the studies do not sufficiently discuss the assumptions or the validity of the results derived from the model.
With the biases of mainstream economics being a built-in feature of CGE models, the simulation turns out to be a tautological exercise: since it is taken for granted that increasing international trade flows, removing tariffs and regulations is positive per se, the outcome of the simulation can only turn out in favour of the agreement that proposes such changes, thus supporting the initial hypothesis. However, given the already high initial level of liberalisation, the expected results naturally tend to be reduced, and therefore the arguments of economic gains are weak.
While they are presented as neutral, SIAs have a biased framing that significantly influences the study. They never discuss or challenge the merits of the objectives set out by the agreements (increase international trade flows, open markets by slashing tariffs and regulations, etc.), nor do they engage in a discussion about the model of trade and the criteria necessary for a sound trade policy.
Another major limit of the CGEM in SIAs lies in the way they incorporate the impact of changes other than tariffs and quotas, the so-called Non-Tariff Measures (NTMs). These include national regulations to protect citizens' and consumers' health, guarantee the quality and safety of products and a certain level of environmental standards. While the non-tariff measures play a key role both in the modelling parameters and the claimed benefits of the agreements, their estimation is found to lack robustness and be unreliable.

SIAs use overly aggregated data that provide no information on the distribution of projected gains or losses among countries, economic sectors, and population deciles. Trade agreements, like other policies, do not have homogeneous effects. SIAs do not sufficiently acknowledge or measure the differentiated impacts.

The study also finds significant limitations in the assessment and analysis of the expected environmental and social effects of trade agreements, which are largely derived from the economic impact. Given the modelling assumptions and parameters, as well as the gradual decrease in expected economic gains due to the already strong liberalisation, the economic impacts tend to be limited and therefore the environmental impacts understated. In addition, there are significant shortcomings in the analysis of some impacts, such as climate change: the SIAs use a very narrow and incomplete scope of GHG emissions since they do not take into account emissions related to international transport, land-use or land-use change.

For all other relevant impacts that cannot be modelled, such as deforestation, biodiversity loss and human rights, the SIA infers a qualitative analysis from the results of the economic modelling. The content of these sections is even less standardised, and the quality varies from one subject to another and from one study to another. The analysis often tends to be superficial and speculative.

By relying extensively on economic modelling, SIAs establish an implicit hierarchy between the economic part and the social and environmental parts of the assessment. This leads to several pitfalls: an excessive association between economic indicators and well-being; some economic impacts being depicted without reason as economic or social benefits; positive impacts of regulations being ignored; negative environmental impacts being minimised. Finally, SIAs are sometimes based on outdated data, do not consider cumulative effects, and show discrepancies in the treatment of NTMs.

Part 3 gives an account of the experience of stakeholders involved in SIA processes. By relating the flaws they identify, it questions the purpose and usefulness of SIAs.
Stakeholders are consulted but can at best only provide rudimentary mitigation. Interviews held with different stakeholders who participated in the SIAs - including umbrella organisations for worker's and farmer's union, a consumer organisation and other NGOs - indicate a general dissatisfaction with both the consultation process and the content of SIAs, with some being more critical than others. The main criticisms are focused on the late timing of some SIAs, which arguably renders the entire exercise meaningless.
Doubt is also cast on the sincerity of the Commission's will to use SIAs as a tool to inform and influence the negotiations. The link between SIAs and negotiations seems at best tenuous, not least because SIAs are in practice not seen as a tool capable of influencing or challenging the core of the agreement. In several SIA processes, stakeholders have noticed little impact from their contribution to the SIA and to the final outcomes of the agreements. Moreover, the stakeholders interviewed questioned the ability of the consultants mandated by the European Commission to carry out such thematically wide and extensive studies. Finally, participants share the impression that SIAs are a burdensome process. The complexity and length of the studies together with low expectations of their results
and impact led some interviewees to question altogether the usefulness and relevance of their participation, although they admit that SIAs remain a useful channel for monitoring and dialogue with the EU institutions.

Part 4 makes recommendations to improve the content, the methodology and the process of SIAs and to create a more relevant, impactful tool for policymakers and citizens.
SIAs need to be overhauled to become a useful tool for citizens and policymakers. The study ends with the conclusion that the entire methodology of SIAs needs to be overhauled in order to better encompass qualitatively and quantitatively the potential impacts of trade agreements and better inform policymakers and citizens. A legal analysis of the main provisions of the agreements would also be very helpful in order to assess their potential impacts on sustainable
development. In addition to recommendations for improving the methodology, the study provides suggestions to enhance the process and use of SIAs.

Malgré les critiques, l'Europe signe un accord de libre-échange avec le Japon

Thomas Dauphin — 2018-07-18T08:56:33Z

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Après le Ceta, le Jefta : les ONG dénoncent l'accord commercial géant entre l'Europe et le Japon

Thomas Dauphin — 2018-07-18T08:52:45Z

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Dans l'indifférence générale, l'Union européenne et le Japon signent le JEFTA : le plus gros accord de commerce climaticide jamais signé

Thomas Dauphin — 2018-07-16T16:17:21Z

La France valide le JEFTA, reniant ses promesses « d'accords commerciaux compatibles avec l'Accord de Paris »

Quelques mois après l'entrée en application du CETA, l'Union européenne s'apprête à signer, mardi 17 juillet, le JEFTA, nouvel accord climaticide, cette fois-ci avec le Japon. Il s'agit du plus gros accord de commerce jamais signé par l'UE qui concerne 40% des échanges mondiaux et compte pour un tiers du PIB mondial. Cette signature, qui a lieu dans l'indifférence la plus totale, a été validée par la France alors même que des points structurants ne sont pas compatibles avec les engagements pris par le gouvernement, il y a moins d'un an, dans le cadre de l'adoption du CETA. La Fondation pour la Nature et l'Homme et l'Institut Veblen dénoncent la fuite en avant d'une politique commerciale européenne qui aggrave la crise environnementale. La France doit à minima tenir les engagements pris dans le cadre de son plan d'action CETA et de réforme de la politique commerciale.

Trois engagements clés ont été abandonnés par le gouvernement français

1) Des chapitres développement durable toujours pas contraignants

Comme dans le CETA, les seuls chapitres qui ne sont pas contraignants sont ceux qui portent sur le développement durable. Cet engagement figure pourtant dans le plan d'action du gouvernement qui s'engage à « Assurer le caractère effectivement contraignant du chapitre développement durable ».

2) L'Accord de Paris encore et toujours exclu des clauses essentielles

Le gouvernement français s'était engagé à « Inclure le respect de l'Accord de Paris parmi les clauses essentielles des accords de coopération et de dialogue politique qui sont conclus en parallèle aux accords commerciaux », mais force est de constater que ce n'est pas le cas. L'inscription de l'Accord de Paris dans les clauses essentielles aurait permis de suspendre le JEFTA en cas de non respect des règles climatiques. L'Accord de Paris a été ajouté dans les chapitres développement durable non contraignants de l'accord, ce qui est donc purement symbolique.

3) Les parlements nationaux privés de ratification nationale

Le gouvernement français s'était engagé à une plus grande transparence des négociations commerciales et à associer les parlementaires nationaux en amont. Pour le JEFTA, comme pour le CETA avant lui, les négociations se sont déroulées non seulement sans aucune transparence mais la France a validé le fait que les parlements nationaux n'aient pas leur mot à dire, empêchant tout débat sur le sujet. D'ailleurs contrairement au CETA, aucun débat n'a eu lieu sur le JEFTA à l'Assemblée Nationale, aucun rapport parlementaire n'a été écrit, aucune résolution n'a été votée alors que cet accord va régir les relations commerciales entre deux des plus grandes puissances mondiales.

Contacts :
Samuel Leré - Responsable Environnement et Mondialisation - 06 87 41 16 03
Manuela Lorand - Responsable Presse - 06 98 45 46 91

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Commerce international et environnement : les contradictions de la France et du Canada

Thomas Dauphin — 2018-06-08T13:25:07Z

Alors que le G7 se tient en ce moment au Québec, le président américain ne doit pas servir de prétexte à la France et au Canada pour tourner le dos à leurs engagements sur le climat et l'environnement.

A l'issue de leur entretien en vue de préparer le G7 de Charlevoix au Québec, Justin Trudeau et Emmanuel Macron ont fait part de leur volonté d'œuvrer ensemble pour apporter des réponses aux "enjeux cruciaux pour l'avenir de la planète et de l'ordre international".(1)
La décision unilatérale des États-Unis d'augmenter les tarifs douaniers sur les importations d'acier et d'aluminium sera la principale pomme de discorde de ce sommet annoncé comme un G6 + 1. Mais la question climatique pourrait aussi être un point d'achoppement, la France n'étant visiblement pas disposée à signer une déclaration commune (2) ne mentionnant pas l'Accord de Paris dont les États-Unis se sont retirés il y a tout juste un an.

Au-delà du cadre international, les deux chefs d'État multiplient de part et d'autre de l'Atlantique les déclarations affirmant leur ambition en matière de lutte contre le réchauffement climatique et de préservation de l'environnement.

Pourtant, ni leurs actions respectives au niveau national, ni leur soutien peu exigeant sur ces sujets à l'accord de commerce UE-Canada (CETA) ne vont dans ce sens. S'il est indéniable que les décisions de Donald Trump représentent une nouvelle donne préoccupante pour le multilatéralisme, les politiques commerciale et environnementale ne peuvent être analysées uniquement à l'aune des frasques du président américain : les contradictions de la France, du Canada et de l'UE suffisent à compromettre sérieusement les chances de relever le plus grand défi du 21e siècle.

Devant les représentants des pays membres de l'OCDE, et en réponse à la décision de Donald Trump, Emmanuel Macron a plaidé le 31 mai pour un renforcement du multilatéralisme et une réforme de l'OMC visant à adapter le commerce mondial aux défis contemporains, y compris le respect des droits sociaux et la protection du climat. Estimant qu' "il nous faut mettre au cœur des disciplines commerciales la préoccupation environnementale" (3), le Président français a également appelé la Commission Européenne à inclure dans les accords de commerce une clause concernant le respect de l'Accord de Paris, assortie de sanctions pour les États ne respectant pas leurs obligations de réduction des émissions de gaz à effets de serre ou de financement de l'adaptation au changement climatique.

L'absence de cette clause dans le CETA (rentré en application provisoire et partielle le 21 septembre 2017) n'a pas empêché le Président français de réitérer son soutien à l'accord ce jeudi 7 juin lors de sa conférence de presse commune avec Justin Trudeau.(4) Elle n'est pas davantage présente dans les accords qui ont été conclus ensuite, tel que le JEFTA (Accord UE-Japon, dont la signature officielle est prévue le 12 juillet), ni dans les accords en préparation (UE-Mercosur, UE-Mexique) ou dans ceux dont les mandats de négociation viennent tout juste d'être confiés à la Commission européenne (UE-Australie, UE-Nouvelle-Zélande). Que d'occasions manquées pour concilier politique commerciale et défi climatique, alors que les prévisions sont de plus en plus pessimistes quant à la possibilité d'atteindre les objectifs de l'accord de Paris.

De plus, lier les accords bilatéraux de commerce à l'Accord de Paris est nécessaire mais loin d'être suffisant pour assujettir effectivement la politique commerciale à l'impératif écologique. Les accords de commerce et/ou d'investissement comportent une multitude de clauses climaticides et empêchant la transition vers un modèle de société soutenable.
Le mécanisme de règlement des différends entre investisseurs et États (RDIE), même dans sa version révisée par la Commission européenne (dans le CETA ou dans le projet de Cour multilatérale sur l'investissement), risque fort d'agir comme une épée de Damoclès pour les États et les collectivités territoriales qui voudront instaurer des politiques publiques favorables à la transition. Alors que l'urgence de mesures ambitieuses n'a jamais été aussi forte, la crainte de devoir verser de lourdes indemnités à un investisseur privé a de fortes chances de dissuader les décideurs et de contribuer à une certaine "frilosité" en matière réglementaire. Dans ce domaine, faute d'abandonner ce dispositif, on ne peut que regretter que la proposition de veto climatique formulée par les experts de la Commission Schubert n'ait pas été reprise à son compte par le Gouvernement de manière effective.

La coopération réglementaire, au lieu de chercher une convergence par le haut faisant primer la protection de l'environnement et les droits humains et sociaux, semble plutôt destinée à un nivellement par le bas tant elle a été conçue pour ne pas créer ou maintenir d'obstacles aux échanges de capitaux, de biens et de services. Le problème se situe à deux niveaux : d'une part, la réglementation existante est susceptible d'être remise en question au nom de l'harmonisation ; d'autre part, les nouveaux projets européens de réglementation devront être soumis à l'avance aux autorités canadiennes (et réciproquement) pour les évaluer à la lumière de leur impact sur les échanges commerciaux. Avec de tels critères, il y a lieu de s'inquiéter sur le nombre de réglementations favorables à la transition écologique qui pourront effectivement voir le jour, puisque le Canada pourra en dernier ressort aussi utiliser la procédure de règlement des différends entre États pour obtenir gain de cause. Cette interrogation a d'ailleurs été soulevée par la commission d'experts indépendants dans le rapport d'évaluation du CETA sur l'environnement, le climat et la santé, remis au Premier ministre le 8 septembre 2017.

Un domaine en particulier illustre les paradoxes de la France et de l'Union Européenne. Il s'agit de l'agriculture et de l'alimentation. Que ce soit sur la question des substances actives contenues dans les pesticides, herbicides ou fongicides, ou sur celles des farines animales et activateurs de croissance, l'UE s'est dotée jusqu'à présent un corpus de normes beaucoup plus ambitieuses que le Canada et que l'ensemble des pays tiers avec lesquelles elle négocie des accords de commerce. Dans le cadre du CETA, les normes sanitaires et phytosanitaires (SPS) font l'objet d'un comité sectoriel qui a tenu sa première réunion en mars dernier. Une réunion au cours de laquelle le Canada a souhaité par exemple alerter à nouveau l'UE sur les impacts négatifs sur le commerce d'une éventuelle interdiction du glyphosate de la part de certains pays membres. Une telle pression est d'autant plus préoccupante que le principe de précaution, inscrit dans le droit européen, n'est pas garanti dans le CETA.

Les accords de commerce comme le CETA démultiplient la probabilité que des produits de moins bonne qualité et en deçà des normes sanitaires européennes actuelles pénètrent le marché européen pour deux raisons :
D'abord, parce qu'il est à craindre qu'à long terme les normes européennes antérieures aux traités ne résistent pas à la coopération réglementaire, puis, à plus court terme, parce que l'abaissement des droits de douane de facto un meilleur accès pour des produits de moins bonne qualité au marché européen. C'est ce que redoute le secteur agricole et en particulier de l'élevage qui se trouvera exposé à une concurrence accrue de produits ne répondant pas aux standards européens par exemple en matière d'alimentation animale (farines animales, antibiotiques commes activateurs de croissance) ou de bien-être animal

Dans le même temps, le projet de loi Agriculture et Alimentation porté par le gouvernement français se voulait une justement une réponse à la situation difficile des agriculteurs dont la plupart ne parvient pas à être justement rémunérée pour son travail en raison d'une pression sur les prix exercée par les intermédiaires et les grands distributeurs.
Son second volet avait aussi pour objectif de "renforcer la qualité sanitaire, environnementale et nutritionnelle des produits pour une alimentation saine, de qualité et durable"(5)
Alors que les syndicats d'agriculteurs, les ONG et même une partie de la majorité ont regretté le manque d'ambition du texte adopté en première lecture à l'Assemblée Nationale, les maigres avancées qui seront peut-être obtenues dans cette loi pourraient se révéler bien fragiles face à aux effets cumulés des accords de commerce que la France, via l'UE, consent à signer. Notons à ce sujet que les pays du Mercosur (Brésil, Argentine, Uruguay, Paraguay) et l'Australie et la Nouvelle-Zelande sont de grands exportateurs de produits issus de l'élevage industriel.

Outre-Atlantique, le Premier ministre canadien ne fait pas preuve d'une plus grande cohérence. En dépit de ses engagements répétés sur le climat, sa décision de nationaliser l'oléoduc Trans Moutain jette une ombre au tableau. Acquis pour une valeur de 4,5 milliards de dollars canadiens (environ 2,9 milliards d'euros) à une société texane, ce pipeline permet d'acheminer le pétrole issu des sables bitumineux de l'Alberta à la Colombie-Britannique, et donc vers le Pacifique et les marchés asiatiques. Or la production d'hydrocarbures non-conventionnels porte une lourde responsabilité dans les émissions de gaz à effets de serre du Canada (6) ainsi que dans la destruction de l'environnement. Encourager ces industries ne devrait plus être à l'ordre du jour.

Au vu de ces évolutions, il est clair que ni le Canada, qui détient actuellement la présidence du G7, ni la France, qui l'assurera l'année prochaine, ne sont pour l'instant à la hauteur du rôle qu'ils se sont vu confier et de leurs propres annonces. Il est encore possible de rectifier le tir, mais cela passera obligatoirement par une réforme en profondeur du commerce international afin de le réencastrer dans les limites de notre planète et de la société.

(1) "Macron et Trudeau disent leur soutien à "un multilatéralisme fort" avant le G7, AFP, 7 juin 2018
https://www.afp.com/fr/infos/334/ma...

(2) "Macron et Trudeau envisagent des scénarios alternatifs pour la survie du G7", Le Temps, 7 juin 2018
https://www.letemps.ch/economie/mac...

(3) "Discours du Président de la République en ouverture de la session ministérielle de l'OCDE présidée par la France.", Elysee.fr, 31 mai 2018.
http://www.elysee.fr/declarations/a...

(4) Bien que déjà en application provisoire pour la majeure partie, le CETA doit encore faire l'objet d'une ratification par les Parlements de plusieurs Etats membres de l'UE, dont la France.

(5) "#EGalim : l'Assemblée Nationale vote le projet de loi Agriculture et Alimentation", agriculture.gouv.fr, 20 mai 2018
http://agriculture.gouv.fr/egalim-l...

(6) "Le Canada délaisse la lutte contre le réchauffement climatique", Le Temps, 6 juin 2018
https://www.letemps.ch/economie/can...

crédit photo : compte Twitter d'Emmanuel Macron